Es posible que Europa se encuentre hoy en un momento decisivo de su historia. La Unión Europea se ha desarrollado creando una zona de prosperidad económica que ha beneficiado especialmente a todos los países adheridos a ella gracias al mercado único y a todos los programas estructurales. Ese período de desarrollo se inició en las décadas de 1990 y 2000 con el mercado único y la introducción del euro. Los europeos se centraron entonces tanto más en su desarrollo económico por cuanto que la guerra fría había llegado a su fin. La primera frase de la estrategia europea de seguridad del 2003 es emblemática en dicho sentido: “Europa nunca ha sido tan próspera, tan segura ni tan libre”. Las cuestiones de seguridad no figuraban en el orden del día. Solo las guerras de los Balcanes de los años noventa llevaron a los europeos a querer dotarse de una capacidad militar autónoma de gestión de crisis, algo que franceses y británicos consiguieron plasmar en la declaración de la cumbre de Saint-Malo: “La Unión debe tener capacidad para la acción autónoma respaldada por fuerzas militares creíbles, los medios para decidir su uso y la disponibilidad para ello, en orden a responder a las crisis internacionales”. Así nació la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), que se convertiría en la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) en el Tratado de Lisboa del 2008.
Los europeos centraron entonces sus esfuerzos en las capacidades militares de gestión de crisis, delegando la misión de la seguridad colectiva en la OTAN, es decir, en Estados Unidos, que continuó proporcionando durante los años posteriores al final de la guerra fría un gran número de capacidades militares. A su vez, los militares estadounidenses siguieron ocupando los principales puestos de responsabilidad dentro de la estructura militar integrada de la organización, empezando por el de SACEUR (comandante supremo aliado en Europa). La guerra en Ucrania, que estalló en el 2022, pero que se inició en el 2014 con la anexión de Crimea por parte de Rusia, así como el desinterés mostrado por el nuevo presidente estadounidense Donald Trump en relación con la seguridad europea, deben llevar ahora a los europeos a salir del período que podríamos calificar de adolescencia en el que se han complacido en materia de seguridad: ahora deben entrar a la edad adulta.
Por qué Europa debe preocuparse
El primer error que no hay que cometer hoy es pensar que el período que atravesamos es transitorio y que pronto volveremos a una mayor normalidad en las relaciones transatlánticas. Los europeos deben hacer más por su seguridad, y ello por tres razones.
La primera razón es que la retirada estadounidense de la seguridad europea constituye una tendencia a largo plazo que no comenzó con la presidencia de Donald Trump y que no terminará al final de su mandato. Ya en el 2011, Robert Gates, entonces secretario de Defensa de Barack Obama, pronunció un discurso sobre el futuro de la OTAN instando a los europeos a asumir su responsabilidad en la defensa de Europa. El discurso, aunque más diplomático, era el mismo que el sostenido hoy en día por Donald Trump.1 Barack Obama anunció entonces su política de giro hacia Asia y, aunque Rusia aún no había invadido Crimea, asomaban ya los primeros indicios de un profundo deterioro de las relaciones transatlánticas.2
Pete Hegseth, secretario del Departamento de Guerra de EE.UU. con Trump.
La segunda razón es que la conflictiva relación con Rusia tiene todos los visos de que va a continuar. Donald Trump no ha podido resolver el conflicto ruso-ucraniano en 24 horas, como pretendía ser capaz de hacer.
Los memorandos de negociación presentados por ucranianos y rusos durante el intento de negociación llevado a cabo en Estambul en mayo del 2025 muestran la amplitud de la brecha que separa los dos bandos; y las pretensiones constantemente afirmadas por Vladímir Putin en esa negociación constituyen una amenaza duradera para los europeos. El dirigente ruso no quiere una Ucrania independiente, y lo mejor que cabe esperar a corto plazo es un alto el fuego a lo largo una línea del frente que no constituiría el punto de llegada de la negociación. Por lo tanto, estamos muy lejos de la aparición de una nueva arquitectura de seguridad estable en Europa.
Por último, y quizá lo más importante, es necesario que los europeos tomen conciencia de que su poderío militar debe estar en consonancia con su poderío económico y que deben dejar de contar con el amigo americano para protegerse. El poderío militar de la UE no debe desarrollarse únicamente para hacer frente a un enemigo, sino que debe estar en consonancia con su poderío económico y con los intereses que debemos defender. El objetivo no es estar sobrearmados. Paul Kennedy demostró muy bien en su obra Auge y caída de las grandes potencias, publicada en 1987, que el poder militar, en caso de ser excesivo, puede debilitar un Estado. Sin embargo, lo contrario, la ausencia de poder militar, también lo debilita.
La organización que los europeos deben impulsar para garantizar su seguridad se vehicula hoy esencialmente entre los países con mayor capacidad militar: Francia, Alemania, Reino Unido y Polonia
Algunos dirigentes consideran que los ciudadanos no aceptarán un aumento del gasto militar si se firma un alto el fuego en Ucrania. Sin embargo, constituye un error justificar el aumento de nuestro gasto militar por la guerra en Ucrania. El aumento del gasto militar es necesario porque los europeos son hoy incapaces de defenderse por sí mismos.
Los europeos no han definido el equilibrio que debe establecerse entre poder económico y poder militar. Europa está poco armada en relación con su poder económico.
Sin embargo, si bien es necesario aumentar el gasto militar, también es absolutamente necesario combatir la idea de que deberíamos dedicar un 5% de nuestro PIB a la defensa. Esa cifra no es realista. Un gasto de defensa de tal magnitud sería inútil para garantizar nuestra seguridad y debilitaría a Europa, del mismo modo que debilitó a la URSS a finales de la década de 1980, como demostró Paul Kennedy. Por otra parte, resulta sorprendente que los europeos no sean capaces de definir por sí mismos lo que es necesario para garantizar su seguridad, que semejante análisis no se lleve a cabo dentro o fuera de la OTAN, y que sigan las recomendaciones del dirigente de un país, EE.UU., que como mucho destina a la defensa un 3,4% de su PIB.
Libro blanco y Brújula Estratégica
El libro blanco sobre defensa europea, presentado el 19 de marzo del 2025, toma finalmente conciencia de la necesidad de que los europeos aumenten sus esfuerzos en materia de defensa. Tiene también el mérito de definir con precisión las capacidades militares que debemos desarrollar para colmar unas lagunas que, por otra parte, se corresponden con los ámbitos en los que dependemos de las capacidades militares de EE.UU. para defender Europa. Asimismo, ofrece algunas respuestas para que los europeos puedan aumentar su gasto en defensa. Sin embargo, los méritos del libro blanco no se acaban ahí.
En primer lugar, no se trata realmente de un libro blanco sobre defensa. La Brújula Estratégica publicada en marzo del 2022 sigue siendo el documento europeo de referencia en la materia. El libro blanco sobre defensa europea se limita a actualizar el análisis del contexto estratégico y a aportar algunas soluciones prácticas para aumentar nuestro gasto en defensa, pero no ofrece una perspectiva real sobre cómo deben organizar los europeos su defensa ni sobre los objetivos de esta política de defensa común. A ese plano, el problema es triple:
1. En primer lugar, la Política de Seguridad y Defensa Común (PSDC) no es competente en materia de seguridad colectiva. Al mismo tiempo, todas las medidas que se adoptan a escala de la UE (en particular, en materia de capacidades militares y de industria de defensa) encajan bien en el objetivo de reforzar nuestra seguridad colectiva. Sin embargo, esa paradoja es en cierto modo negada por los europeos, que siguen refugiándose en la ficción de que la UE no es competente en materia de seguridad colectiva.
2. Nuestra seguridad colectiva se ejerce en el marco de la OTAN, pero nos encontramos en una situación en la que no sabemos muy bien qué papel y qué contribución querrá desempeñar EE.UU. en la seguridad de Europa. Eso no permite a los europeos definir con precisión qué capacidades militares deben desarrollar y con qué orden de prioridad.
3. Por último, los propios europeos se sienten, en una proporción considerable, huérfanos de la protección estadounidense; es decir, incapaces de determinar colectivamente, más allá de las pocas medidas adoptadas para aumentar los presupuestos de defensa, qué política de defensa europea habría que poner en marcha para garantizar su seguridad y defender los intereses de la UE en todo el mundo.
Semejante constatación se aprecia hoy con claridad en la forma en que los europeos se organizan para responder a la petición de Donald Trump de que se hagan cargo de su seguridad y al desafío que plantea la persistente amenaza de Rusia.
Cuatro países al frente
La respuesta a la petición estadounidense acerca de la organización que los europeos deben poner en marcha para garantizar la seguridad en Europa se vehicula hoy esencialmente en un marco intergubernamental entre los países con mayor capacidad militar, es decir, Francia, el Reino Unido, Alemania y Polonia. Cabe señalar que la respuesta polaca sigue fuertemente marcada por la creencia o la necesidad de que la defensa de Europa no puede organizarse sin los estadounidenses. Por lo tanto, ese formato se asemeja mucho a lo que los padres fundadores consideraban necesario para establecer la Cooperación Estructurada Permanente antes de la adopción del Tratado de Lisboa. A eso se añade una paradoja adicional con el regreso al debate de un país que ya no es miembro de la UE: el Reino Unido. ¿Podrán ellos arrastrar a los demás países europeos a un proyecto común para organizar la defensa de Europa? No es imposible, pero sigue siendo difícil de imaginar por varias razones:
En primer lugar, Europa cuenta ahora con 27 miembros, y la situación económica, por no decir política, de Francia y el Reino Unido y, en menor medida, de Alemania, no favorece una influencia muy fuerte de esos países en Europa.
Mientras los rusos, y hoy Vladímir Putin al frente, negocien con Estados Unidos el futuro de la seguridad en Europa, eso será una muestra de la debilidad de los europeos en la escena internacional
Asimismo, la relación francoalemana, que a menudo ha condicionado los avances de la UE en materia de política exterior y de defensa, al igual que en otros ámbitos, se encuentra aletargada y ello desde hace casi veinte años. Se podría incluso decir que con el dúo Emmanuel Macron-Olaf Scholz alcanzamos el punto más bajo de la relación francoalemana, ya que entre ambos se han multiplicado las disputas sobre cuestiones relacionadas con la defensa.3
En segundo lugar, por más que Donald Trump desee, como sus predecesores, una mayor participación de los europeos en su defensa, también aboga por un diálogo bilateral con los europeos que propicie el mantenimiento de una relación de poder más favorable a EE.UU.
Por último, aunque pueda parecer paradójico, la UE con su plan Preparación 2030 ha puesto el acento en instrumentos que favorecen el aumento de los presupuestos de defensa, que se aplicarán esencialmente en un marco nacional y no en un marco europeo:
• El beneficio de la cláusula de excepción, si bien puede ayudar a los países a aumentar sus presupuestos de defensa, no implica ninguna coordinación dentro de un marco colectivo europeo. Sin embargo, es precisamente a través de esa medida que la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, espera canalizar el principal esfuerzo de los europeos en materia de defensa, esfuerzo que ha estimado en 650.000 millones de euros.
• En segundo lugar, es cierto que la segunda medida estrella del plan Preparación 2030, la iniciativa Acción para la Seguridad de Europa (SAFE), condiciona la concesión de préstamos garantizados por la UE a adquisiciones conjuntas de equipos de defensa por parte de al menos dos países, pero esos préstamos no procederán de fondos comunitarios: serán los estados los que tendrán que asumir el coste del endeudamiento. Por el momento, la UE no ha dado el paso de crear un verdadero fondo europeo dedicado a la defensa, que sería lo que de verdad permitiría a los europeos adoptar un enfoque colectivo en materia de seguridad de su continente.
Incapacidad de consenso
A todos estos signos poco alentadores se suma la incapacidad de los europeos para adoptar posiciones comunes sobre la situación en Gaza o en la guerra entre Israel e Irán y para presentarse como actores que buscan soluciones a las crisis. La agresión de Rusia en Ucrania planteó la cuestión de la arquitectura de seguridad europea. La UE tenía que haber tomado iniciativas para poner fin a esa guerra sin renegar de su posición de apoyo militar a Ucrania. Sin embargo, ha tenido que ser el presidente estadounidense Donald Trump quien tomara iniciativas en ese ámbito y que los europeos no fueran invitados a la mesa de negociaciones para comprender que el futuro de su seguridad se decidirá sin ellos y que había sido necesario presentar propuestas sobre la seguridad futura de Ucrania y del resto del continente europeo. Los europeos tenían que haber anticipado esta situación, sabiendo como se sabía desde principios del 2024 que la elección de Donald Trump llevaría a EE.UU. a tomar iniciativas que podrían ser desfavorables para Kyiv y, sobre todo, para la seguridad futura de Europa.
Los países miembros de la OTAN (azul y lila) y los candidatos (amarillo).
El marco de la OTAN
En la actualidad, hay que reconocer que a los europeos aún les queda mucho por hacer para asumir por sí mismos su seguridad. Por otra parte, la cuestión no se plantea en los términos de la dicotomía OTAN/UE tan menudo puesta en primer plano. No se trata de saber si la UE puede sustituir a la OTAN; y, en todo caso, Francia no alberga intención alguna en ese sentido, en contra de lo que piensan a veces algunos en Europa.
La seguridad de Europa puede definirse perfectamente en el marco de la OTAN, que es una herramienta militar insustituible financiada en un 77% por los estados europeos, incluyendo el Reino Unido, Noruega y Turquía, y en un 61% si se tienen en cuenta únicamente los estados miembros de la UE. La cuestión prioritaria es saber qué capacidades militares deberán desplegar los europeos para garantizar su propia seguridad, preservar los intereses de seguridad en el mundo y, al mismo tiempo, inscribirse en un sistema de seguridad internacional que mantenga la paz y la seguridad globales. Se trata de un ejercicio que los europeos nunca han emprendido realmente de forma colectiva, si bien la Brújula Estratégica del 2022 fue el primer ejercicio destinado a determinar sus necesidades de seguridad y su nivel de ambición en materia militar. Sin embargo, hay que ir más allá, de forma más precisa, más completa y más colectiva, con un ejercicio que debe superar en ambición al Proceso de Planificación de la Defensa de la OTAN (NDPP) y los Objetivos Generales de la UE
Capacidad industrial y diplomática
También es necesario determinar qué capacidades industriales de defensa deben desarrollar los europeos. El concepto de autonomía estratégica no se inventó para alejar a EE.UU. de Europa, solo es necesario para permitir a los europeos defenderse en caso de sufrir algún día una agresión armada y que haga falta producir el equipo militar necesario para una defensa inmediata en grandes cantidades y sin restricciones de uso por parte de terceros países. En caso de ataque, sería ilusorio pensar que EE.UU. podría suministrarnos rápidamente armamento en cantidades suficientes, ya que sus capacidades de producción se dirigen de modo prioritario a la defensa de su territorio y a una posible proyección en Asia. La capacidad de mantener semejante equipamiento es también fundamental si el conflicto se prolonga.
Por último, los europeos deben ser capaces de definir qué arquitectura de seguridad quieren establecer en el espacio paneuropeo. Por más que la persistencia de una situación de confrontación con Rusia parezca lamentablemente inevitable a corto o incluso a medio plazo, resulta pese a ello necesario que los europeos se pongan en condiciones de reanudar el diálogo con Rusia para establecer un sistema de seguridad europeo estable. Plantearse ese diálogo sobre la futura arquitectura de seguridad europea no es ponerse en una posición de debilidad. Las lecciones del pasado nos enseñan que fue Ronald Reagan quien preparó el final de la guerra fría con Mijaíl Gorbachov y que fue EE.UU. el país que moldeó los acuerdos de Dayton que pusieron fin a las guerras balcánicas. Hoy es Donald Trump quien ha tomado la iniciativa de querer firmar un acuerdo de paz con Rusia.
Sin duda será muy importante que los términos de ese posible acuerdo de paz satisfagan o no a los europeos, pero lo que se recordará en caso de tener éxito la iniciativa es que los europeos no habrán sido los actores que determinaron el futuro de la arquitectura de seguridad en Europa. Posicionarse como negociador no es una debilidad, es una fortaleza. Mientras los rusos, y hoy Vladímir Putin, negocien con EE.UU. el futuro de la seguridad en Europa, eso será una muestra de la debilidad de los europeos en la escena internacional. Ser fuerte es ser capaz de disponer de un poder militar a la altura del poder económico, pero también es ser capaz de influir en el propio destino a través de la diplomacia. Todo esto es algo que los europeos no son hoy capaces de hacer; pero no hay que desesperar de que algún día se cumplan esos dos deseos, siempre y cuando tomen conciencia del camino que les queda por recorrer, lo cual solo puede hacerse con una visión política clara del papel que debe desempeñar Europa en la escena internacional a largo plazo.
Notas
1. “En el pasado, me ha preocupado abiertamente que la OTAN se convirtiera en una alianza de dos velocidades: entre los miembros que se especializan en tareas ‘blandas’ de ayuda humanitaria, desarrollo, mantenimiento de la paz y diálogo, y los que llevan a cabo las misiones de combate ‘duras’. Entre aquellos dispuestos y capaces de pagar el precio y soportar las cargas de los compromisos de la Alianza, y aquellos que disfrutan de los beneficios de la pertenencia a la OTAN (ya sean garantías de seguridad o puestos en la sede), pero no quieren compartir los riesgos y los costes. Esto ya no es una preocupación hipotética. Hoy estamos ahí. Y es inaceptable”. Robert Gates, 10/VI/2011.
2. Discurso de Vladímir Putin en la conferencia sobre seguridad de Munich en el 2007, en el que subrayaba la amenaza que representaba la OTAN para Rusia, el desacuerdo sobre la defensa antimisiles de la OTAN y el rechazo de la propuesta del presidente ruso Dmitri Medvédev sobre un nuevo tratado de seguridad en Europa en el 2009.
3. El proyecto alemán Iniciativa Europea de Protección del Cielo (ESSI), adoptado sin consultar a Francia en noviembre del 2022; o la decisión unilateral de Francia de promover la entrada de Ucrania en la OTAN en junio del 2023.
Jean-Pierre Maulny es director adjunto del IRIS (Institut de Relations Internationales et Stratégiques)
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