¿Es posible la OTAN sin Estados Unidos?

Durante la campaña electoral presidencial estadounidense del 2020, Trump afirmó que apoyaría una agresión rusa contra los miembros de la OTAN que no gastaran lo suficiente en defensa. Apenas tres días después de su segunda toma de posesión, se mostró escéptico sobre la conveniencia de que Estados Unidos gastara dinero en la defensa de la OTAN, porque sus miembros no contribuyen a la seguridad estadounidense. Cuando no ha transcurrido un año de su segundo mandato, Trump y sus funcionarios han amenazado a los miembros de la OTAN (y al resto del mundo) con aranceles, han pedido a los aliados atlánticos que aumenten el gasto en defensa y han criticado a esos mismos estados por depender demasiado de Estados Unidos. Pese a todo ello, en la última cumbre de la OTAN, Trump reafirmó su compromiso con el artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte, que estipula que un ataque contra un miembro es un ataque contra todos.

De hecho, no es raro escuchar en Washington y en las capitales europeas que Trump ha logrado aumentar el gasto en defensa en todos los estados miembros de la OTAN; 23 miembros alcanzan ahora el objetivo de un 2%, frente a los seis del 2021. Sin embargo, sabemos por su primer mandato que Trump es impredecible. También está cada vez más claro que su figura no es una aberración, sino más bien el reflejo de un descontento generalizado existente en Estados Unidos con el internacionalismo liberal. Si a eso se suma un poder ejecutivo estadounidense cada vez más poderoso, no hay ninguna garantía de que el país vuelva a la normalidad en el 2029. Por lo tanto, incluso si la OTAN logra superar relativamente ilesa otros cuatro años bajo Trump, lo más probable es que un nuevo gobierno entrante que declare que “Estados Unidos ha vuelto” sea tratado con aun más escepticismo que en el 2021.

Sin embargo, por más que el futuro de la posición de Estados Unidos en instituciones como la OTAN parezca incierto, eso no significa que la organización del Tratado Atlántico esté condenada. La OTAN podría sobrevivir sin su aliado más fuerte. Mantenerla viva ante una salida estadounidense será dificilísimo, pero probablemente mejor que cualquier alternativa concebible.

A menudo, cuando hablamos del papel del Tratado del Atlántico Norte, se utiliza la frase atribuida a lord Ismay de que la OTAN existe para “mantener a los estadounidenses dentro, a los rusos fuera y a los alemanes abajo”. De acuerdo con semejante criterio, una OTAN sin Estados Unidos fracasaría en dos de esos tres objetivos. En primer lugar, resulta difícil imaginar a un gobierno estadounidense que decida salir de la OTAN sin que eso forme parte de un esfuerzo más amplio por distanciarse de Europa. Una salida estadounidense de la OTAN tendría graves consecuencias para Europa (al menos a corto plazo) y por ello es poco probable que se produzca si se quiere dar por supuesto que todas las relaciones con los antiguos aliados seguirían siendo amistosas. En segundo lugar, si la OTAN quiere sobrevivir sin Estados Unidos, Alemania no puede “permanecer abajo”, y lo cierto es que Berlín (que recientemente ha fijado su objetivo de gasto en defensa en un 5% de su PIB) ya está surgiendo como potencia militar convencional.

El objetivo oficial del Tratado del Atlántico Norte es garantizar la libertad y la seguridad de todos sus miembros. Ese objetivo es alcanzable para una OTAN sin su miembro más fuerte. Sin embargo, lograrlo depende de la voluntad de llevar a cabo un replanteamiento acerca de la forma de mantener la libertad y la seguridad. Los miembros restantes de la OTAN tendrían que llegar a un acuerdo sobre varias cuestiones políticas fundamentales. Si la organización quiere seguir confiando en la disuasión para alcanzar esos fines, el mecanismo tendría que cambiar para reflejar un nuevo equilibrio de poder y una nueva estructura de reparto de la carga entre los aliados tras la salida de Estados Unidos. Desde el punto de vista militar, dicha salida también requeriría una reestructuración en el plano estratégico, operativo y táctico con el fin de sustituir el liderazgo estadounidense.

Políticamente, no hay razón para que la OTAN no pueda sobrevivir sin Estados Unidos. Sin embargo, hay dos cuestiones políticas importantes que habría que resolver ante la salida de ese país. La primera es ¿cuál es el alcance de los intereses de la OTAN? La segunda es ¿qué papel desempeñará la disuasión nuclear en ausencia del arsenal nuclear estadounidense?

La cuestión del alcance ha surgido a lo largo de toda la existencia de la OTAN, desde el memorándum de De Gaulle de 1958 en el que instaba a la OTAN a ejercer el liderazgo mundial, hasta los llamamientos de la década de 1990 para que la organización aprovechara los dividendos de la paz tras la guerra fría y ampliara sus fines al mantenimiento de la libertad y la seguridad en todo el mundo. La OTAN ya se ha aventurado fuera de la región del Atlántico Norte; la única vez que se ha invocado el artículo 5 fue tras los atentados terroristas contra Estados Unidos en el 2001, que dieron lugar a la intervención militar en Afganistán. La OTAN también ha llevado a cabo misiones en Libia y Somalia y ha prestado asistencia a la Unión Africana y a Irak. Sin Estados Unidos, la organización tendría que considerar seriamente su capacidad futura para intervenir fuera de la región noratlántica.

El arsenal nuclear del Reino Unido depende en gran medida de EE.UU. En lo que respecta al mantenimiento y la operatividad. Francia, por su parte, ha conservado autonomía estratégica

En cuanto a la segunda pregunta, psicológicamente es más fácil pensar en la disuasión nuclear como una decisión militar; pero no lo es, se trata de una decisión política. No hay nada objetivo en disuadir la agresión con una amenaza de represalias; la cuestión depende en gran medida de cómo percibe el adversario los costes comunicados y los beneficios de emprender una acción. Y, lo que es más importante, de cómo percibe el adversario la voluntad política del Estado disuasor. Por ello, en lo referente a la disuasión nuclear ampliada (la amenaza de represalias con armas nucleares en nombre de un aliado), la percepción de la voluntad política en el contexto de la OTAN siempre ha sido inestable. Debido a su gran distancia geográfica con Europa, siempre ha habido dudas sobre si Estados Unidos cumpliría sus amenazas en caso de un ataque a los aliados.

En la práctica, eso ha significado configurar la disuasión de la OTAN en torno a tales dificultades políticas. En las décadas de 1950 y 1960, cuando se sentaron las bases de la disuasión de la OTAN, Estados Unidos intentó disuadir a una potencia terrestre masiva y a su bloque militar (la Unión Soviética y el Pacto de Varsovia) de una guerra total contra Europa occidental. Tras la experiencia de dos agotadoras guerras totales, los estrategas de la OTAN determinaron que la Alianza Atlántica era incapaz de detener una invasión total procedente del Este. Además, estadounidenses y europeos buscaron soluciones a la desagradable posibilidad de que sus soldados se vieran obligados de nuevo a esperar la intervención estadounidense mientras luchaban en una guerra total en el continente europeo. Todas esas decisiones se tomaron mientras se combatía la presión interna e internacional para apaciguar a la Unión Soviética.

Desde los cincuenta, EE.UU. Ha utilizado su liderazgo en la OTAN para presionar a otros miembros para que compren armas estadounidenses en lugar de desarrollar la producción propia

Los responsables de la toma de decisiones consideraron en aquel momento, para bien o para mal, que la represalia nuclear masiva automática ante cualquier ataque contra Europa occidental constituía la mejor forma de impedir que se produjera dicho ataque, pero que también constituía un mecanismo para garantizar el compromiso de Estados Unidos en la lucha. Ni siquiera el cambio de política hacia la “respuesta flexible” (la idea de que la Alianza respondería de forma proporcional al ataque del adversario, pero mantendría su capacidad de utilizar una fuerza nuclear abrumadora en caso necesario) logró superar el deseo de muchos aliados de una respuesta nuclear automática.

La disuasión nuclear atlántica se desarrolló partiendo del supuesto de que Estados Unidos sería el principal garante de la seguridad europea, lo que significaba que tenía que enfrentarse a la percepción (en Moscú, Washington, Bonn, París, etcétera) de que, dada su distancia geográfica de Europa y su agenda de asuntos globales, Estados Unidos podría optar por abandonar a los aliados en caso de ataque. A excepción de Canadá, ningún otro miembro de la OTAN goza de ese lujo geográfico; por ello, en una OTAN sin Estados Unidos, la disuasión nuclear podría beneficiarse al menos de una menor probabilidad de abandono.

Por lo que hace al uso de la disuasión nuclear, Estados Unidos tiene una gama mucho más amplia de intereses que la prevención de un ataque existencial contra Europa. También tiene compromisos formales en virtud de tratados con Corea del Sur, Japón y Australia. La gran gama de intereses estadounidenses, combinada con la amenaza percibida de abandono, ha empujado tradicionalmente a Estados Unidos a mantener un gran arsenal nuclear. Sin embargo, en el supuesto de que una OTAN sin Estados Unidos mantuviera un alcance limitado, hay buenas razones para creer que los arsenales nucleares más pequeños de Francia y el Reino Unido pueden disuadir con éxito una agresión. De hecho, debido al pequeño tamaño de los arsenales nucleares francés y británico, es concebible que esos países se sientan más presionados a responder con un ataque nuclear antes que un país como Estados Unidos; en una coyuntura semejante, París y Londres querrían “usarlo o perderlo”. Esa es la lógica que subyace no solo a la force de frappe francesa, sino también a las disuasiones nucleares de Corea del Norte, Israel y, hasta hace poco, China.

La pérdida del paraguas nuclear estadounidense plantearía otra cuestión política. ¿Quién sustituiría a Estados Unidos como garante nuclear de la OTAN? ¿Francia? ¿El Reino Unido? ¿Una disuasión nuclear europea? La solución más sencilla sería que Francia asumiera ese papel.

La creación de un arsenal nuclear europeo multilateral podría suscitar el enfado de la opinión pública que (pese a beneficiarse de la disuasión nuclear) se opone a que su gobierno posea armas nucleares y que se produzca un retroceso en el régimen de no proliferación nuclear. En cuanto al arsenal nuclear del Reino Unido, depende en gran medida de Estados Unidos en lo que respecta al mantenimiento y la operatividad. Francia, por su parte, ha conservado la autonomía estratégica desde los albores de la Quinta República.

Geográficamente, Francia se encuentra en el continente europeo y, a pesar de su posición coherente en materia de autonomía estratégica, también tiene un historial de querer desempeñar un papel más importante en la seguridad europea de la posguerra. Sin embargo, en la actualidad, no tiene ningún compromiso formal de acudir en ayuda de los aliados de la OTAN con sus armas nucleares en caso de ataque. El artículo 5 compromete a los miembros a considerar un ataque contra uno de ellos como un ataque contra todos, sin especificar la respuesta de los aliados ante tal eventualidad. Estados Unidos y el Reino Unido, por su parte, han utilizado desde su creación en 1966 el Grupo de Planes Nucleares (GPN) de la OTAN como medio para formular estrategias y consultar a los aliados no nucleares sobre la política nuclear. Francia nunca ha sido miembro del GPN, en parte debido a la renuencia a vincular su toma de decisiones estratégicas a un organismo multilateral. Ahora bien, Estados Unidos creó el GPN para abordar las preocupaciones políticas sobre la disuasión nuclear de la OTAN de una manera que satisficiera el interés de los responsables políticos estadounidenses en el mantenimiento de la autonomía estratégica de su país; no hay ninguna razón por la que Francia no pueda hacer lo mismo.

Con todo, incluso si Francia diera un paso adelante, es poco probable que el proceso fuera sencillo. Dado que la disuasión nuclear depende en gran medida de la percepción, cualquier cambio en la estrategia nuclear abre la posibilidad de errores de cálculo, tanto en adversarios como en aliados. Es probable que se produzca un período de aprendizaje mutuo, de tanteo de límites y cuestionamiento de las prioridades estratégicas de los demás. Así ocurrió cuando el gobierno de Eisenhower puso en marcha la “represalia masiva”, el de Kennedy la “respuesta flexible” y el de Carter la “doble decisión”. Unos cambios estratégicos de tal calado pueden aumentar las tensiones, provocar crisis políticas e incluso amenazar con una guerra; no deben tomarse a la ligera, pero si se gestionan adecuadamente generan un entendimiento mutuo duradero sobre los costes de una alteración del statu quo.

Desde el punto de vista militar, la salida de Estados Unidos plantea dos problemas importantes. En primer lugar, Europa tendría que desarrollar su propia capacidad de producción de armas y no podría seguir dependiendo de Estados Unidos para mantener los sistemas existentes. Además, es algo que tendría que hacerse de manera que se mantuviera la interoperabilidad entre los sistemas de la OTAN. La salida de Estados Unidos también crearía obstáculos organizativos y supondría la pérdida de bases, liderazgo y experiencia.

Por un lado, el gasto europeo en defensa ha aumentado significativamente en los últimos cinco años y es probable que siga creciendo. El Anuario 2025 del Instituto Internacional de Estudios para la Paz de Estocolmo (SIPRI) estima que solo entre el 2023 y el 2024 el gasto en defensa en Europa central y occidental aumentó un 14%. Por otro lado, y como señala el SIPRI, ese aumento se ha basado en gran medida en exportaciones de armas estadounidenses. Y una de las pérdidas que sufriría Estados Unidos si abandonara la OTAN sería su capacidad para presionar a los aliados para que compraran productos estadounidenses.

Desde la década de 1950, Estados Unidos ha utilizado su posición destacada en la OTAN para presionar a otros miembros con el fin de que compren armas fabricadas en Estados Unidos en lugar de desarrollar capacidades de producción propias. Washington tiene un historial de implicación en las adquisiciones de armas de otros miembros, desde las conversaciones francesas y germano occidentales sobre la producción conjunta de armas en la década de 1960 hasta la compra por parte de Turquía de sistemas de defensa antimisiles rusos en el 2019. Estados Unidos no solo perdería argumentos acerca de la interoperabilidad, sino que su salida de la Alianza aumentaría la urgencia con la que ya se enfrentan los miembros europeos para aumentar la producción propia de armas.

Los miembros restantes de la OTAN también se enfrentarían a un obstáculo organizativo. Tradicionalmente, un general estadounidense de cuatro estrellas con sede en Mons ocupa el máximo cargo militar de la OTAN, el de comandante aliado estratégico en Europa (SACEUR), junto con un adjunto británico. Un general francés de cuatro estrellas ocupa el segundo cargo más alto de la OTAN, con base en Norfolk, junto con un adjunto alemán de cuatro estrellas. En la actualidad, generales estadounidenses también dirigen dos de los tres comandos operativos (en Brunssum, Nápoles y Norfolk) así como dos de los tres comandos tácticos (en Ramstein, Esmirna y Northwood). Además de perder la base de Norfolk, la sustitución de esos cinco oficiales estadounidenses supondría una pérdida considerable de experiencia y abriría la puerta a luchas internas entre los miembros de la OTAN como consecuencia de la reestructuración del mando conjunto.

Por último, la salida de Estados Unidos también supondría una pérdida de oportunidades de formación para el personal militar y de capacidades de inteligencia, una característica actual de la cooperación militar de la OTAN. De todos modos, incluso si Estados Unidos abandona la OTAN, esta tiene una larga trayectoria en la formación de personal militar extranjero (también de estados no aliados), así como en el intercambio de inteligencia. Los mecanismos bilaterales y multilaterales de intercambio de inteligencia como Cinco Ojos podrían continuar más allá de la salida de la OTAN, lo cual mitigaría algunas de las pérdidas. En cualquier caso, los miembros restantes de la OTAN tendrían que reforzar sus propias capacidades de entrenamiento militar y de inteligencia para suplir esas pérdidas.

¿Cómo podría responder una OTAN europea a la salida de Estados Unidos, además de intentar mantener viva la organización? Sería poco probable que el resto de miembros optara por abandonar por completo la defensa colectiva, ya que son mucho más fuertes como bloque que como estados individuales. De modo que otras opciones incluyen el establecimiento de una alternativa en el seno de la Unión Europea. Sin acuerdos adicionales, eso excluiría a seis miembros de la OTAN, entre ellos Canadá, Turquía y el Reino Unido (aunque este último ha negociado una mayor cooperación bilateral con la Unión Europea tras su salida). También se añadirían varios estados antinucleares al nuevo organismo de defensa colectiva. Irlanda y Austria, sobre todo, tienen una larga trayectoria en la defensa del desarme nuclear. En una institución que se rige por el consenso, intentar incorporar a esos miembros limitaría gravemente las opciones de disuasión comunitaria.

De modo alternativo, los estados transatlánticos podrían intentar formar una nueva institución, o incluso un conjunto de agrupaciones ad hoc. Esa opción abriría un debate sobre una gama de cuestiones políticas más amplia aun que el mantenimiento de la OTAN, no solo sobre qué estados incluir o el propósito y el alcance de una nueva organización, sino también sobre cuestiones fundamentales como a quién se propone disuadir el nuevo bloque. Los debates dentro de los estados, en particular los que ya simpatizan con Rusia, como Hungría y Turquía, se enfrentarían a presiones internas y externas para buscar alternativas a la colaboración con antiguos aliados de la OTAN. También permitiría a Putin transmitir a su opinión pública que ha acabado con la OTAN, lo que daría legitimidad a su régimen y a su guerra contra Ucrania.

Obviamente, ninguna de esas alternativas es fácil, pero resulta importante tener en cuenta que Europa ya se ha encontrado antes en la situación de intentar institucionalizar la cooperación ante una amenaza externa existencial, una revolución tecnológica y las secuelas de un cambio importante en el equilibrio mundial de poder. La creación de la OTAN fue un proceso largo y difícil, y no fue raro que los dirigentes de los estados miembros de la Alianza temieran que esta se desmoronara durante la guerra fría y en el período inmediatamente posterior. Sin embargo, la OTAN es capaz de adaptarse a las circunstancias cambiantes.

Lily Wojtowicz es doctoranda de la facultad de Servicio Internacional de la Universidad Americana, investigadora visitante en el Centro de Seguridad Internacional de la Escuela Hertie de Gobernanza y becaria Hans J. Morgenthau en el Centro de Seguridad Internacional de la Universidad de Notre Dame