La amnistía ha quedado definitivamente avalada por seis votos frente a cuatro. La mayoría progresista ha sacado adelante la sentencia frente a los conservadores, que se han opuesto al texto, quedando por tanto aprobado en un tribunal divido. Ya se puede decir oficialmente que la norma para olvidar las consecuencias jurídicas y administrativas de todo lo que ocurrió en el procés ha sido declarada constitucional. Con los seis votos progresistas, el Tribunal Constitucional, presidido por Cándido Conde-Pumpido, ha rechazado en su práctica mayoría el recurso del PP contra la ley.
Tras tres días de deliberaciones, los magistrados han alzado la mano para dar luz verde a la constitucionalidad de la ley del olvido, aprobada hace un año por el Parlamento pero impulsada por Pedro Sánchez tras las elecciones del 23 de julio de 2023.
Hasta ese momento, la amnistía sólo era un reclamo de los independentistas para intentar frenar las causas penales y contables iniciadas a raíz de la celebración del referéndum del 1 de octubre de 2017. Después de las generales de hace dos años y ante la posibilidad de poder hacer gobierno con el apoyo de los partidos independentistas, Sánchez impulsó esta ley. Dos años después, su política ha sido respaldada por el órgano de garantías.
Pleno del Tribunal Constitucional Presidente Conde-Pupido y la Vicepresidenta Montalban ponente
Los magistrados conservadores han emitido sus votos particulares, duros con la ponencia de la vicepresidenta Inmaculada Montalbán. Los cuatro de la minoría intentaron frenar el debate para que el TC acudiera a la justicia europea para que se pronunciara sobre la legalidad de una amnistía y si ésta está dentro de los parámetros de la legislación europea.
Incorporaciones de última hora
Tras tres días de deliberaciones, Montalbán presentó hoy su texto definitivo con algunas modificaciones planteadas por los progresistas. Según fuentes del tribunal, se ha incluido un nuevo fundamento jurídico para explicar que la amnistía solo puede justificarse con carácter general cuando hay un conflicto constitucional.
Lee también
En la sentencia se determina que en este caso existió tal conflicto que permite resolverse con una amnistía. La demostración de tal choque fue que se tuvo que aplicar el artículo 155 de la Constitución por el Gobierno de Mariano Rajoy a través del cual el Estado intervino la Generalitat tras la declaración unilateral de independencia por parte de quien fuera el presidente catalán Carles Puigdemont “por incumplir sus obligaciones constitucionales o legales”.
Otro de los hitos que demostrarían que existió el choque constitucional fue que se tuvo que modificar la ley orgánica del Tribunal Constitucional que el órgano pudiera obligar a ejecutar sus sentencias ante el incumplimiento por parte de los dirigentes catalanes de sus advertencias de frenar las leyes de desconexión por parte del Parlament o la organización del referéndum.
La amnistía es un instrumento para resolver circunstancias excepcionales”
La sentencia afirma que la amnistía es un instrumento extraordinario para resolver “circunstancias excepcionales”. La situación excepcional a la que atiende la ley orgánica es la escalada del proceso secesionista catalán “impulsado -dice el preámbulo de la ley- por las fuerzas políticas al frente de las instituciones de la Generalitat de Catalunya (president, Parlament y Govern) y apoyados por parte de la sociedad civil, así como por los representantes políticos al frente de un buen número de los ayuntamientos de Catalunya (…).
Según la sentencia, esto desembocó en una serie de “manifestaciones intensas y sostenidas en el tiempo”, así como en mayorías parlamentarias independentistas”.
La celebración del segundo “referéndum” en octubre de 2017 y la declaración de independencia de Catalunya “provocaron -por primera vez durante la vigencia de la Constitución- la aplicación de las medidas previstas en el artículo 155 de la Constitución y la intervención por el Estado de las funciones de gobierno de la Comunidad”.
La sentencia recuerda que esta medida hasta aquel momento se había considerado como excepcional y extrema para protección del Estado ante el fracaso de los mecanismos constitucionales ordinarios de control de la acción de una comunidad autónoma, cuando “atente gravemente al interés general de España”.
El Senado constató en dicha resolución “la extraordinaria gravedad en el incumplimiento de las obligaciones constitucionales y la realización de actuaciones gravemente contrarias al interés general por 3420 parte de las instituciones de la Generalitat”.
“Los hechos vividos en ese periodo constituyen un supuesto paradigmático de lo que significa una crisis político constitucional, en la medida en que se cuestionaba la supremacía de la Constitución y la unidad del Estado, además de la integridad del sujeto político de la soberanía, el pueblo español, la forma de Estado y de gobierno”, recoge la sentencia. El texto recuerda que el Tribunal Constitucional, a instancias del presidente del Gobierno de entonces, Mariano Rajoy, debió intervenir en defensa de la Constitución para suspender y anular actos y leyes de la comunidad autónoma de Catalunya.
De ahí que se atribuyó al tribunal potestades ejecutivas para garantizar el cumplimiento de sus resoluciones por autoridades e instituciones autonómicas frente “a las nuevas situaciones que pretenden evitar o soslayar tal efectividad”.
Estos hechos dieron lugar a la apertura de procesos penales y sancionadores para exigir responsabilidades de quienes cometieron hechos ilícitos, algunos de ellos aún en trámite y pendientes de decisión por las autoridades competentes.
El procés supuso una crisis constitucional”
“Esta crisis constitucional generó una profunda fractura social en Catalunya, afectando gravemente la convivencia ciudadana, dando lugar a antagonismos extremos, dividiendo a la sociedad y erosionando, en suma, el tejido social y la estabilidad política en Catalunya y en el resto de España”.
Pleno del Parlament cuando se aprobaron las leyes de desconexión
Estos sucesos son para el tribunal clave para considerar la amnistía constitucional. “El contexto y la evolución a través del tiempo son cruciales para una comprensión completa y profunda de todo acto, en aras de no interpretar algo de forma incompleta, superficial o incluso errónea”.
Asimismo, la sentencia finalmente ha entrado en el fondo de uno de los argumentos del PP sobre el posible incumplimiento de la directiva de terrorismo o de la orden europea de detención. Montalbán alegó en su primera ponencia que el recurso del PP carecía de suficiente carga alegatoria, es decir que no argumenta suficiente este supuesto incumplimiento, y por tanto no entraba a valorarlo. Finalmente se ha decidido entrar en el fondo, aunque para argumentar que amnistía no contraviene tales directivas.
Otro de los puntos conflictos que resuelve la sentencia es si es legítimo aprobar una amnistía para lograr los votos suficientes para que Pedro Sánchez pudiera ser investido presidente del Gobierno.
“Es claro que toda ley constituye, a la postre, el resultado de una serie de pactos que pueden responder a fines mediatos e inmediatos que pertenecen al ámbito de la negociación y transacción política. Este tribunal ni avala ni censura ese proceder, pues no es su cometido institucional”, indica la sentencia.
El texto apunta a que la misión del TC es analizar la ley impugnada y, en función del contenido de esta, determinar si existe un fin constitucional legítimo y, en lo que a la arbitrariedad interesa, una razón justificativa de interés general.
”Si la ley responde exclusivamente a un interés particular inidóneo para justificar el ejercicio legítimo de la potestad legislativa es algo que este tribunal solo puede determinar ejerciendo escrupulosamente su jurisdicción, a través del examen jurídico del texto normativo que es objeto de enjuiciamiento”, añade.
El tribunal no puede hacer un levantamiento del velo sobre las intenciones para aprobar la ley”
El TC deja bien claro que no está dentro de su labor analizar los intereses de la amnistía: “No cabe, en particular, esperar de este tribunal un ejercicio de realismo político a partir de una suerte de 'levantamiento del velo' para indagar y valorar hechos políticos subyacentes que explicarían, en última instancia, las intenciones de los parlamentarios que han votado a favor de la ley que ha sido impugnada. La voluntad del legislador no puede confundirse con la de cada parlamentario que concurre, con su voto, a la formación de la voluntad de la cámara. Este tribunal juzga la ley y al contenido de la ley se atiene”.
De hecho, va más allá y sostiene que una cosa es, en definitiva, el fin de la ley y otra la intención última de sus autores. “Si del análisis riguroso de la ley resulta la ausencia de otra finalidad que no fuere la pura transacción partidista, sin cobertura en el interés general, la ley será arbitraria. Pero, el camino para llegar a esta conclusión no puede ser otro que el examen de la norma. La alternativa que se propone por el recurrente equivaldría a convertir el juicio de validez de la ley en un juicio de oportunidad o bondad política”.
Por lo demás, la sentencia ha quedado con las líneas generales fijadas en la ponencia. El texto concluye que la amnistía es constitucional aunque la Constitución no lo diga explícitamente: “el legislador puede hacer todo lo que la Constitución no prohíba explícita o implícitamente. Respetando este límite, ninguno contenido puede considerarse exento de la posibilidad de que el Parlamento lo atraiga hacia sí”.
Uno de los argumentos contra la amnistía no solo en el recurso del PP sino entre los juristas era si la Constitución permitía la amnistía teniendo en cuenta que prohíbe expresamente los indultos generales. La premisa de los detractores es que si los indultos generales están prohibidos, con más razón una amnistía. El texto explica que aunque el indulto y la amnistía puedan tener puntos en común, “el régimen jurídico que las define, sus efectos jurídicos son muy distintos”. Para empezar, que la gran diferencia es que los indultos son una medida de gracia que concede el Gobierno mientras que la amnistía debe ser aprobada por la mayoría del Parlamento.
Pequeñas inconstitucionalidades
Asimismo, la sentencia aclara que “la amnistía no es el olvido de los hechos, sino la extinción -total o parcial- de las consecuencias jurídicas de carácter represivo anudadas a ellos”. “Los hechos son o no son. Ninguna ley de amnistía puede borrarlos o hacerlos desaparecer. Con carácter general, una ley de este tipo lo único que conlleva es la extinción de responsabilidad punitiva por una expresa decisión del legislador” .
El tribunal descarta también que la amnistía sea contraria al principio de separación de poderes. Según el texto, el Parlamento no está reemplazando a los tribunales en la determinación de la culpabilidad, sino estableciendo que, por motivos extrajurídicos, se extingue la responsabilidad punitiva que pueda derivarse de la comisión de determinados ilícitos cometidos en el pasado.
Lo que declara inconstitucionalidad es que no se puedan acoger a la amnistía aquellos que se encuentren inmersos en un proceso penal por conductas dirigidas a rechazar el “procés” ni que se pueda aplicar la amnistía a hechos posteriores a la aprobación de la ley.
Votos particulares: la verdadera finalidad de la ley fue conseguir los votos de Junts
Una vez aprobada la sentencia, se han presentado los votos particulares de los conservadores, que consideran que la amnistía es una institución que no tiene cobertura legal.
Entienden la ley como ”arbitraria porque la verdadera finalidad a que responde no es la que expresa su preámbulo sino la de obtener el apoyo de los siete diputados de Junts per Catalunya en la sesión de investidura del presidente del Gobierno”.
Además, estiman que es contraria al derecho de igualdad ante la ley porque solo alcanza a quienes realizaron acciones delictivas, con la finalidad de apoyo al proceso independentista pero no a quienes hubieran realizados esas mismas acciones con una finalidad política opuesta.
En su voto, Ricardo Enríquez subraya que “el intento de la sentencia de salvar esta inconstitucionalidad aplicando una inconstitucionalidad por omisión es técnicamente inaceptable porque la finalidad de la ley es evidente, porque en ningún caso existe una obligación constitucional de amnistía y porque la grave tacha de inconstitucionalidad por arbitrariedad de que adolece la ley no puede salvarse por el simple recurso de extender su ámbito subjetivo”.
Por su parte, Enrique Arnaldo califica de “falaz” la construcción que hace la sentencia según la cual los poderes públicos pueden hacer todo lo que no se les prohíba expresamente. “La ausencia de una prohibición expresa en la Constitución, o la omisión de toda referencia explícita a la institución de la amnistía en esta, lleva -sorprendentemente- a la sentencia a afirmar que el poder legislativo queda habilitado para aprobar una norma con rango de ley orgánica que permita la concesión de amnistías en determinadas circunstancias excepcionales”.
Arnaldo hace mención a prestigiosos juristas, por los que fijan que el hecho de que la Constitución no prohíba expresamente la amnistía “no quiere decir en absoluto que la permita, sino justo lo contrario”.
También se opone a la afirmación de la sentencia sobre que el Parlamento puede regular aquello que la Constitución le permite. “El poder legislativo, en suma, no ostenta una potestad omnímoda para poder configurar 'libremente' cualquier 'decisión política' ni goza de una potestad omnímoda solo limitada por cláusulas expresamente prohibitivas, sino que solo puede hacer aquello que la Constitución le permite”, añade.
Fue una autoamnistía articulada como una ley arbitraria”
El voto de César Tolosa define la amnistía como una “autoamnistía”. A su juicio, la ley de Amnistía “no responde a una finalidad constitucionalmente legítima, sino que constituye una autoamnistía articulada como una ley singular, arbitraria y carente de justificación real, cuyo origen se encuentra en un acuerdo político orientado a asegurar los votos necesarios para la investidura del presidente del Gobierno a cambio de impunidad y no en la búsqueda del interés general, ni en un verdadero proceso de reconciliación institucional”.
A su juicio, se sustenta en una “mal entendida” soberanía parlamentaria usada como “instrumento rupturista” de los principios en los que se cimienta la democracia constitucional, única democracia posible, “incompatible, por su esencia, con cualquier tipo de despotismo, incluido el de la mayoría parlamentaria”.
El último voto particular, el de Concepción Espejel, ataca directamente el proceder de la mayoría del TC. Cree que el procedimiento y la composición del pleno han sido irregulares, al haber apartado al magistrado José María Macías de su estudio.
“Las irregularidades en la tramitación del procedimiento han sido continuas hasta el lamentable hecho de que el 1 de junio se tuvo conocimiento, por los medios de comunicación, tanto de los días en los que se pretendía deliberar la ponencia, como de su contenido”, se lamenta.
“El presidente, sobrepasando el límite de sus funciones, predeterminó el momento en que se tenía que aprobar la sentencia, independientemente de las necesidades de estudio y deliberación, en un asunto de la relevancia jurídico constitucional como el abordado”, concluye.
