¿Es imposible una unión bancaria, fiscal y de capitales real en Europa?

La Comunidad Europea surgió de las ruinas de Europa tras la Segunda Guerra Mundial. La visión era que Europa nunca más volviera a sufrir una guerra mundial. Y el camino que había que seguir sería el de la integración a través de la cooperación económica. La comunidad haría “cualquier guerra no solo impensable, sino materialmente imposible”.1

Desde entonces, la Comunidad Económica Europea y la UE han avanzado por impulsos. De modo típico, cuando hay una crisis, los políticos dan un nuevo impulso. En ocasiones, los ciudadanos se han mostrado menos dispuestos a avanzar por el camino marcado. En el 2005, los franceses votaron en contra del tratado que establecía una Constitución para Europa. Y ello pese a que el tratado era obra del expresidente francés Giscard d’Estaing. En 1992, Dinamarca votó en contra del tratado que establecía el euro. Los referéndums relacionados con cambios en los tratados son arriesgados.

Cuando se redactó el Tratado de Maastricht (el del no de Dinamarca), no había apoyo para incluir la supervisión bancaria en la unión económica y monetaria.

El protocolo sobre el estatuto del Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo (BCE) contiene un artículo, el 25, sobre la supervisión prudencial: “Con arreglo a cualquier reglamento del Consejo adoptado en virtud del apartado 6 del artículo 127 del Tratado de Funcionamiento de la UE, el BCE podrá llevar a cabo funciones específicas relativas a las políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito y otras entidades financieras, excepto las compañías de seguros”.2

Eso no daba base jurídica sólida para transferir al BCE la tarea de supervisar todos los bancos del sistema del euro. Sin embargo, fue la base sobre la que se convirtió el BCE en supervisor bancario. ¡No hacía falta referéndum!

Los distintos foros que prepararon la unión económica y monetaria tuvieron amplios debates sobre el papel del BCE en relación con la supervisión. Alemania y Francia se opusieron a que la supervisión pasara al BCE. A los alemanes les asustaba que, por asociación, el BCE tuviera que financiar bancos en quiebra. Los franceses no querían que otros supervisaran de los bancos franceses.3

A la crisis financiera mundial de 2007-2008 siguió en la eurozona una crisis de la deuda pública. A la relación entre ambas se conoció como el bucle fatal. El bucle fatal era el resultado de que los bancos nacionales tuvieran una gran cantidad de deuda pública, lo que entrañaba el riesgo de que los estados arrastraran a los bancos en caso de una crisis de deuda soberana y de que los bancos arrastraran a los estados cuando estos tuvieran que rescatarlos o salvarlos.

La unión monetaria estaba en peligro. Había que hacer algo.

El paso más importante hacia la unión bancaria fue el informe del presidente del Consejo Europeo, Herman Van Rompuy.4 El informe se elaboró en colaboración con los presidentes de la Comisión, el Eurogrupo y el BCE. Dicho informe “presenta una visión de futuro de la unión económica y monetaria (UEM) y expone el modo en que mejor puede contribuir al crecimiento, al empleo y a la estabilidad. El informe propone que se avance, durante la próxima década, hacia una arquitectura más sólida de la UEM, basada en marcos integrados para el sector financiero, las cuestiones presupuestarias y la política económica. Todos estos elementos deberán sustentarse en una legitimidad democrática y una responsabilidad reforzadas”.

El informe no solo proponía una unión bancaria, sino también una mayor integración en materia de presupuestos y política económica, así como la rendición de cuentas democrática. La unión bancaria constaba de tres elementos: supervisión bancaria integrada, un mecanismo europeo de resolución y un sistema europeo de garantía de depósitos.

La cuestión en la UE no es la integración de los mercados de capitales, sino su limitada profundidad. En EE.UU. Financian nuevas inversiones, incluidas startups, y generan crecimiento

El objetivo de la supervisión bancaria integrada era garantizar “que la supervisión de los bancos en todos los estados miembros de la UE sea igual de eficaz a la hora de reducir la probabilidad de quiebras bancarias y de prevenir la necesidad de intervención por parte de las garantías de depósitos o los fondos de resolución comunes”. El instrumento consistía en conferir “al nivel europeo la autoridad de supervisión y atribuciones preferentes de intervención aplicables a todos los bancos”.

La opinión implícita era que (algunas de) las autoridades supervisoras existentes no eran lo bastante eficaces para garantizar una supervisión efectiva.

En general, se considera que el BCE, o más bien el mecanismo único de supervisión (MUS), ha realizado una buena labor como supervisor. Sin embargo, el MUS no ha sido proactivo a la hora de cerrar bancos.

Rara vez se elogia a los supervisores cuando cierran un banco. A menudo, las investigaciones posteriores conducen a que los supervisores pierdan su empleo. Por lo tanto, existe un incentivo para mantener un banco en funcionamiento el mayor tiempo posible. Los supervisores nacionales del consejo del MUS han luchado con uñas y dientes para evitar el cierre de sus propios bancos. El problema es que mantener con vida un banco en quiebra (ser indulgente) aumenta la probabilidad de que quede poco capital para cubrir las pérdidas. Las autoridades deben entonces elegir entre imponer pérdidas a los acreedores, incluidos los depositantes no asegurados, o rescatar al banco con fondos públicos.

El fracaso en el cierre de bancos ha tenido implicaciones para el MUR, pero también ha contribuido a que carezca de rival. El MUR debía regirse por la directiva sobre Reestructuración y Resolución Bancarias (DRRB), cuyo objetivo era romper el bucle fatal permitiendo que los acreedores bancarios cubrieran el coste de la quiebra de un banco. La asignación de las pérdidas sería similar a lo que ocurre en un proceso de quiebra y diferente de los rescates anteriores con fondos públicos. A diferencia de un proceso de quiebra, que lleva años, el objetivo de la DRRB era también evitar el cierre de los bancos.

La solución al problema de evitar tanto el rescate como la quiebra consiste en recortar el pasivo y dejar que este cubra las pérdidas estimadas. El resto del pasivo, y los activos del banco en quiebra se transfieren a un banco restructurado o a otro banco.

El problema era que, en la mayoría de los casos, la DRRB no se aplicaba como estaba previsto. Los lectores españoles dirán que la DRRB se aplicó al Banco Popular en el 2017. Hay dos salvedades. En primer lugar, el Banco Popular fue objeto de resolución tras sufrir una retirada masiva de depósitos, no tras una intervención proactiva. En segundo lugar, las autoridades solo tuvieron que recurrir a la recapitalización interna de la deuda subordinada; si hubieran superado el umbral de los acreedores preferentes, el resultado probable habría sido un rescate.

El seguro de depósitos tiene dos objetivos. El inmediato es garantizar los derechos de los depositantes ordinarios. En la UE, hasta un mínimo de 100.000 euros. El segundo objetivo es aumentar la estabilidad de los bancos. Cuando los depositantes saben que sus depósitos están seguros, no retiran el dinero si se publican malas noticias sobre la entidad.

La reticencia del MUR a declarar de forma proactiva los bancos que pueden quebrar o están en quiebra aumenta el riesgo de que tenga que intervenir un fondo común de garantía de depósitos. Cuanto más tarde el MUS en actuar, más probable será que el capital y la deuda sénior hayan desaparecido.

Las palabras unión bancaria incompleta llevan a la conclusión de que debemos completar la unión bancaria. La pieza que falta es el seguro común de depósitos.

Los países que han cedido su supervisión nacional a una entidad supranacional deben obtener a cambio un seguro de depósitos conjunto. Ahora bien, al igual que muchas otras partes de la unión, la supervisión y la resolución bancarias se encuentran estancadas. Si la supervisión y la resolución bancarias se llevaran a cabo de conformidad con las normas, apenas sería necesario un seguro de depósitos conjunto, ya que una oportuna recapitalización interna de los accionistas y los deudores con mayor rango cubriría los costes.

Sin embargo, la resolución no se lleva a cabo con la suficiente antelación y no hay voluntad de imponer recortes a los deudores. Por lo tanto, el debate sobre el seguro de depósitos conjunto es otro debate más acerca de si la eurozona debe asumir colectivamente los costes de los fracasos de los distintos países miembros.

La unión de los mercados de capitales (o, como se denomina hoy en día, la unión de ahorros e inversiones) es un proyecto curioso. En muchos aspectos está mal definido; las medidas fundamentales se adoptaron hace muchos años y la mayoría de las medidas específicas son imposibles o no supondrán ninguna diferencia.

La libre circulación de capitales es una parte fundamental de la UE. Las últimas restricciones a la circulación de capitales se eliminaron en la década de 1980. Cualquier operador o inversor en los mercados financieros puede invertir en productos financieros de cualquier país a través de su teléfono móvil. Se podría argumentar que ya tenemos una unión de los mercados de capitales.

La mayoría de los estados no han seguido el principio bíblico de ahorrar en años de abundancia para gastar en años de escasez. Han sido buenos gastando en la abundancia, malos ahorrando en la escasez 

La cuestión no es la integración de los mercados de capitales, sino su limitada profundidad. En el sistema financiero estadounidense, los mercados de capitales desempeñan un papel mucho más importante que en la UE. Se considera que los mercados de capitales financian nuevas inversiones, incluidas las de startups, y generan crecimiento. El reciente crecimiento más débil de la UE en comparación con EE.UU. Se considera una prueba de ello, véase el informe Draghi.

La renta variable y la deuda difieren en su perfil de rentabilidad, lo que hace que la financiación de capital sea más atractiva para la financiación de riesgo. Los contratos de deuda reciben pagos antes que los contratos de capital. Sin embargo, los contratos de deuda reciben como máximo el préstamo original más el pago de los intereses. Los contratos de activo reciben todo el potencial de revalorización. En proyectos con una rentabilidad muy incierta, los accionistas son compensados por el riesgo con el acceso al potencial de revalorización. Los contratos de deuda no reciben esa compensación. Por lo tanto, el equity es mejor para la financiación del capital riesgo, donde los rendimientos varían, que la deuda.

La centralización de la supervisión de los mercados de capitales y la armonización de la legislación en materia de insolvencia son dos propuestas destacadas para impulsar la unión de los mercados de capitales. La centralización de la supervisión de los mercados de capitales al estilo de la SEC (Comisión de Bolsa y Valores) estadounidense pasa por alto el hecho de que, en EE.UU., las decisiones más importantes en los mercados de capitales las toman los tribunales en resoluciones relacionadas con los derechos de los acreedores y los accionistas.5 Las tres funciones principales de un supervisor del mercado de valores son aprobar los folletos, luchar contra el uso de información privilegiada y combatir la manipulación del mercado.

Resulta difícil discernir una diferencia fundamental entre que sean responsabilidades nacionales o de la unión. La creación de un régimen de insolvencia unificado implica cambios en unos derechos fundamentales de propiedad que, según los juristas, solo son superados en cuanto a su inviolabilidad por las constituciones.

La única propuesta que podría marcar la diferencia es la introducción de sistemas de pensiones de contribución definida y prepagada en toda la Unión. La mayoría de los países de la UE tienen sistemas de pensiones de reparto.

En un sistema de reparto, las pensiones son pagadas por quienes trabajan. No hay acumulación de ahorros en fondos de pensiones. En los sistemas de pensiones de capitalización, se cotiza a un fondo de pensiones y, tras la jubilación, se retira el dinero ahorrado. Los ahorros para la jubilación se acumulan y deben invertirse.

Los depósitos bancarios son nominales y líquidos. Un depositante puede presentarse hoy en el banco, o más probablemente puede iniciar sesión en su cuenta bancaria electrónica, y transferir sus depósitos inmediatamente. Esto hace que sea arriesgado para el banco invertir en acciones o en productos de mercados de capitales ilíquidos. Las acciones son un derecho sobre una empresa y su precio sube o baja. Si bajan, el banco podría quedarse sin fondos para pagar los depósitos. Las inversiones ilíquidas son aun peores, ya que lleva tiempo venderlas, lo que entra en conflicto con el deseo de los depositantes de disponer de su dinero en el momento.

Los planes de pensiones prepagados son cada vez más planes de aportación definida, en los que los pasivos no son ni nominales ni líquidos. El ahorrador tiene un derecho relativo sobre lo poseído por el fondo de pensiones, no un derecho nominal. El pensionista no puede solicitar el pago antes de la jubilación. Es ilíquido. Estas dos características hacen que los ahorros previsionales en planes de contribución definida sean ideales para inversiones en mercados de capitales que no son nominales ni necesariamente líquidos.

Cuando se creó la unión económica y monetaria (UEM), muchos criticaron que no incluyera una unión fiscal.6 Los estados nacionales que se adhirieron al euro no solo tuvieron que aceptar una política monetaria orientada a la evolución económica de la unión y no de su propio Estado, sino que también tuvieron que aceptar restricciones en su política fiscal, véase el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Se prohibió la financiación monetaria y se incluyó una cláusula explícita de no rescate.

El euro era una moneda sin respaldo estatal. Sin embargo, se debía impedir que los estados miembros la hundieran. Lo paradójico fue que Alemania, sumo sacerdote de la disciplina fiscal junto con Francia, incumplió el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en el 2003. Desde entonces, las normas fiscales han sido objeto de múltiples revisiones, lo que ha provocado una pérdida de credibilidad.

La mayoría de los estados no han seguido el principio bíblico de ahorrar en los años de abundancia para gastar en los años de escasez. Han sido buenos gastando en los años de abundancia, pero malos ahorrando en los años de escasez.

El debilitamiento de los bancos tras la crisis financiera mundial del 2007 y la deuda soberana insostenible provocaron la crisis del euro. Grecia, Irlanda, Portugal y Chipre necesitaron el apoyo de la UE para evitar el colapso de sus economías y de grandes bancos de la UE.7

Se recurrió al Fondo Monetario Internacional (FMI) para garantizar el equilibrio entre la austeridad y la financiación. Los países sujetos a ese equilibrio consideraron que era todo menos equilibrado. Se creó el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) para proporcionar financiación condicional con un enfoque más equilibrado. Sin embargo, incluso el MEDE se consideró demasiado duro.

El BCE también se apartó de una interpretación estricta de sus estatutos al abrir la posibilidad de comprar bonos del Estado para evitar la desintegración de la unión económica y monetaria.

Cuando la pandemia de la covid golpeó la UE en el 2020 y provocó un fuerte declive económico y elevó las ratios deuda/PIB hasta niveles insostenibles en varios estados miembros, la UE puso en marcha un nuevo instrumento de política fiscal común. El programa Next Generation EU (NGEU) ascendió a 750.000 millones de euros. Los desembolsos del NGEU estaban sujetos a un bajo nivel de condicionalidad.

La unión económica y monetaria era y sigue siendo un proyecto político. No es una zona monetaria óptima, en la que la mano de obra pueda desplazarse fácilmente hacia donde haya oportunidades. Se precisan instrumentos que den un seguro contra las fluctuaciones económicas y medidas más estructurales que ayuden a las zonas más rezagadas.

Mientras, nos las vamos arreglando de un modo u otro, el problema es que tenemos que equilibrar la necesidad de mecanismos de seguro macroeconómicos y estructurales con los problemas de riesgo moral asociados a cualquier sistema de seguro.

Los estados nacionales deben mantener su libertad para decidir sobre los gastos y los impuestos, pero deben existir mecanismos que garanticen que los estados miembros se esfuercen por alcanzar un equilibrio a largo plazo en sus situaciones presupuestarias. Para ello será necesario internalizar los costes del incumplimiento. Una forma de garantizarlo es establecer un mecanismo que permita reducir la deuda pública. Tal mecanismo hará que los acreedores aumenten el coste de la deuda a medida que esta crezca, lo que ejercerá presión sobre los gobiernos que se desvíen. Eso requerirá una regulación más estricta de las carteras de deuda pública de los bancos para evitar que se repita el bucle fatal

Jesper Berg es exdirector de la Autoridad de Supervisión Financiera de Dinamarca, miembro de Bruegel y del Copenhagen Infrastructure Fund, profesor asociado de la Universidad de Copenhague y de la Escuela de Negocios de Copenhague.